县域是都市圈和城市群高水平一体化发展的重要支点，是乡村全面振兴的重要载体，是边疆安全和民族融合的重要支撑，是资源和能源供应的重要基地，也是生态安全和粮食安全的重要保障。

县域发展空间广阔，人力资源丰富，发展潜力巨大。截至2021年底，中国共有县域1866个，占全国国土面积的90%左右，占 中国大陆人口和GDP比重分别为52.5%和38.3%。充分挖掘县域发展潜力，释放县域强大发展动能，是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。

顺应人口流动新趋势的需要。中国城镇化已经进入转型发展的新阶段，即由追求城镇化速度、城市规模的高速发展阶段，转向更加重视以人为核心、更加强调城市发展内涵的高质量发展阶段。在这一阶段，人口流动半径趋于缩小，外出农民工比重也逐步下降。这就意味着，人们趋向于就近就地寻找工作机会。顺应县域人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，研究县域发展潜力，可以指明县城发展方向，引导不同县域走符合自身发展阶段和发展特色的高质量发展道路。

推动区域协调发展的需要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持特殊类型地区加快发展。”挖掘县域发展潜力，尤其是在中西部地区和东北地区寻找强有力的新增长点，才能在发展中促进相对平衡。

推动乡村全面振兴的需要。县域是乡村的主要承载空间，乡村主要分布在县域。要全面推进乡村振兴，必须把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。因此，党中央明确要求“县委书记要把主要精力放在‘三农’工作上，当好乡村振兴的‘一线总指挥’”。充分发掘县域发展潜力，才能持续增强县域综合实力，为乡村全面振兴提供了重要物质基础。

维护生态安全和粮食安全的需要。县域生态资源丰富，是生态建设的重要战场，是国家重要生态安全屏障，也是粮食主产区的重要承载地。挖掘县域发展潜力，不是要县域一哄而上、大干快上，而是要引导县域科学定位，在明确自身主体功能，守住生态红线、耕地红线的基础上谋求高质量发展。

在高质量发展新阶段，必须在全面把握人与资源环境复杂互动、空间格局加快调整、城乡关系深刻变迁等背景的基础上，对区域发展潜力的影响因素和分析框架进行重新梳理。一方面，既要承认资源禀赋对县域发展的支撑作用，又要看到“资源诅咒”、资源枯竭带来的发展阵痛；既要承认交通基础设施改善对县域发展的引领作用，又要看到空间一体化加速和强化“中心-边缘”模型；既要承认工作和发展机会对人的吸引力，又要看到人口流动，尤其是高端人才流动对产业的引领作用；既要承认发展基础、规模经济对未来发展的根本性影响，也要看到部分县域凭借独特优势、抢抓时代机遇，可以实现“弯道超车”。

在上述分析的基础上，壹城智库课题组在构建县域发展潜力理论架构过程中，着重考虑了以下几个方面：

一是坚持高质量发展导向。所谓高质量发展导向，就是要深入贯彻新发展理念。从问题导向把握新发展理念，必须重视创新在县域发展中的牵引作用，必须加快推动经济社会发展全面绿色转型；从忧患意识把握新发展理念，必须增强忧患意识、坚持底线思维，确保粮食安全和生态安全，推动县域在维护产业链供应链稳定安全方面发挥必要作用。

二是坚持多元化目标。在新发展阶段，在推进县域现代化进程中，科学判断县域发展潜力大小，不能唯GDP论，更不能唯经济增长论。县域发展潜力评价，应引导县域顺应空间结构变化趋势，持续提升主体功能。城市化地区的县域，应突出经济发展和人口集聚目标，加快提升承载力，努力成为区域经济发展的新增长点。农产品主产区县域，应突出粮食生产和农业生产条件改善，更好发挥在保障国家粮食安全中的作用。生态功能区县域，应坚持生态优先，重点探索绿水青山与金山银山的转化机制，努力实现生态产业化。基于县域多元化发展目标，发展潜力评价指标应该更具包容性，弱化经济发展类指标，更多考虑对县域发展品质具有支撑和提升作用的指标。

三是坚持以人为核心。我国现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。在现代化过程中，核心是人的现代化，人口流动和人的全面发展水平将决定县域发展进程。因此，必须着眼于解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，改善人居环境，推动社会全面进步和人的全面发展，促进社会公平正义，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

四是坚持市场化方向。管理体制和营商环境，与县域发展潜力息息相关。要引导县域逐步建立和完善市场化、法治化营商环境，鼓励县域通过改善营商环境吸引更多资本和人才。要加快改革一切不利于人口流动的制度，合理预测人口规模和结构，在人口自由流动和迁徙中谋求县域发展。

三、县域发展潜力评价体系考虑县域发展潜力具有动态性、隐蔽性和滞后性等特征，为科学评价不同县域发展潜力的差异、来源和动态变迁，壹城智库课题组根据引领性、包容性、科学性等原则，构建了县域发展潜力评价体系。

人力资源。如前所述，人是最宝贵的资源。县域人力资源应从人口规模及其变动趋势、人口素质和人口年龄结构三个方面进行分析。人口规模及其变动趋势，主要用三个指标衡量，即常住人口规模、近5年常住人口年均增长率、净流入人口占常住人口比重。人口素质主要用两个指标来衡量，即劳动年龄人口平均受教育年限、每 10 万人中拥有大学文化程度人数。年龄结构主要考虑人口老龄化的影响，使用一个指标来衡量，即65岁以下年龄人口占比。

经济活力。一个地区的经济发展活力，主要体现在投资行为、财政收入和资金流向三个方面。投资行为主要包括两个指标，固定资产投资反映的资本对县域发展的信心，民间投资占固定资产投资比重则反映市场投资的活跃程度。财政收入主要使用一般公共预算收入来衡量。需要注意的是，为了准确反映“潜力”而不是“实力”，课题组对固定资产投资和一般公共预算收入均使用了增速，而不是绝对规模。资金流向主要使用存贷差来衡量，由于县域资金外流是普遍现象，因此课题组采用了年末金融机构各项存贷款差额占存款余额比重这一指标。

发展特色。发展特色，一方面指的是县域在区域发展中的独特作用，另一方面指的是县域特有的发展“标签”。一般来说，这种特色，既可能是在长期发展中逐步形成的，也可能是国家或省赋予的“特殊使命”。课题组主要使用如下五个指标来衡量县域发展特色，即国家级和省级产业园区数量、累计国家级和省级试点示范个数、累计国家级和省级荣誉个数、国家地理标志产品个数、国家和省部级重点实验室个数。

人居环境。人居环境，在很大程度上决定了县域居民的生活品质，也在很大程度上影响着营商环境。因此，人居环境是县域发展潜力至关重要的影响因素。课题组使用五个指标来衡量县域人居环境，即空气质量优良率、森林覆盖率、人均公园绿地面积和城镇黑臭水体消除率。

表1 县域发展潜力评价体系

依据上述指标体系，课题组对1866个县域进行了总体评价。数据来源包括：2021年国民经济和社会发展统计公报，2022各省市统计年鉴，2021县和自治县的统计公报，2021中国县域统计年鉴，以及课题组在互联网上抓取的相关数据。排名前100的县域如表2所示。

从县域发展潜力百强的区域分布来看，东部、中部、西部和东北分别占45席、38席、15席和2席。东部和中部入选县域较多，西部县域发展也有亮点，东北则相对弱势。东部县域的潜力在发展活力、发展特色和人居环境三方面比较突出，中西部县域的发展潜力，主要体现在人力资源和发展特色。从传统的南北方来划分，南方占73席，北方占27席，南方遥遥领先，这与我国区域经济发展格局基本一致，是由人口流向、发展活力和人居环境共同决定的。

分省份来看，安徽省县域发展潜力仍然最为引人注目，总共有16个县域入选县域发展潜力百强。江苏有13个县域入选，四川则有8个入选，分别成为东部和西部入选潜力百强县域最多的省份。随着长三角一体化和成渝双城地区经济圈建设加速，这些县域的发展潜力将得到充分挖掘。

来源：光明网